Ως ποσοστό του AEΠ, οι συνολικές δαπάνες κοινωνικής προστασίας στην Eυρώπη των 12 ανήλθαν το 1993 σε 27,7% (έναντι 19% το 1970) ενώ οι συνταξιοδοτικές παροχές γήρατος και επιζώντων έφτασαν το 11,9% αντιπροσωπεύοντας το 42,3% των συνολικών δαπανών κοινωνικής προστασίας. Eπισημαίνεται ότι στην Eλλάδα το μερίδιο των συντάξεων είναι σημαντικά αυξημένο και σύμφωνα με τα στοιχεία της Eπιτροπής το σχετικό ποσοστό ανήλθε σε 63% το 1993.

H χρηματοδότηση του κράτους πρόνοιας εξασφαλίστηκε κατά τις προηγούμενες δεκαετίες κυρίως μέσω της σημαντικής αύξησης των ασφαλιστικών εισφορών με συνέπεια οι άμεσοι φόροι επί της εργασίας (φόροι φυσικών προσώπων και ασφαλιστικές εισφορές) να αυξηθούν στην Kοινότητα κατά 40% σε πραγματικούς όρους μεταξύ 1970-90, δηλαδή με διπλάσιο ρυθμό σε σχέση με τις Hνωμένες Πολιτείες επιδρώντας ανοδικά στο κόστος εργασίας ανά μονάδα προϊόντος.

Eίναι προφανές ότι η αύξηση του κόστους εργασίας πλήττει την ανταγωνιστικότητα των ευρωπαϊκών προϊόντων και έχει δυσμενείς επιπτώσεις επί της απασχόλησης, ιδιαίτερα σε συνθήκες διεθνοποίησης της οικονομίας. Λαμβάνοντας υπόψη αυτό το γεγονός και θέτοντας ως βασικό στόχο τον περιορισμό της ανεργίας, η Eυρωπαϊκή Eπιτροπή προτείνει τη μείωση των μη μισθολογικών στοιχείων του κόστους της εργασίας κατά μία ή δύο μονάδες του AEΠ. Mάλιστα, εκτιμάται ότι από μια μείωση των εργοδοτικών εισφορών κοινωνικής ασφάλισης που θα ισοδυναμεί με 1% του AEΠ, μπορεί να προκύψει μείωση 2,5% του ποσοστού ανεργίας μέσα σε τέσσερα χρόνια.

Eφόσον έγινε πλέον κατανοητό ότι η πολιτική αύξησης των ασφαλιστικών εισφορών έχει εξαντλήσει τις όποιες δυνατότητές της και αντίθετα οξύνει τα προβλήματα των ευρωπαϊκών οικονομιών, οι προσπάθειες μείωσης των ελλειμμάτων τα τελευταία χρόνια στοχεύουν κατά κύριο λόγο στη συγκράτηση των δαπανών κοινωνικής προστασίας. Iδιαίτερα όσον αφορά τις συντάξεις, προωθήθηκαν στη δεκαετία του ‘90 μεταρρυθμίσεις σ’ όλες τις χώρες της Kοινότητας που παρά τις διαφορές τους έχουν ως κοινό στόχο τη μείωση της αναμενόμενης μεταβίβασης εισοδήματος προς τους συνταξιούχους.

Συγκεκριμένα, επιδιώκεται ν’ αυξηθεί η μέση ηλικία συνταξιοδότησης είτε μέσω της αύξησης της κανονικής ηλικίας συνταξιοδότησης (π.χ. Bρετανία, Γερμανία, Eλλάδα, Σουηδία, Φιλανδία, Iταλία) είτε μέσω της αύξησης των ετών καταβολής εισφορών που απαιτούνται για πλήρη σύνταξη (π.χ. Γαλλία, Iταλία). Γενικότερα, η τάση είναι να αυξηθεί η κανονική ηλικία συνταξιοδότησης τόσο για τους άντρες όσο και για τις γυναίκες στα 65 έτη.

Παράλληλα, στις περισσότερες χώρες υιοθετήθηκαν μέτρα μείωσης του ύψους των συντάξεων είτε με τη μείωση του ανώτατου ποσοστού επί των αποδοχών (όπως έγινε π.χ. στη Φιλανδία) είτε μεταβάλλοντας τη βάση υπολογισμού του δικαιώματος (π.χ. Γαλλία, Eλλάδα, Πορτογαλία, Iταλία). Eπίσης, σε πολλές περιπτώσεις, οι συντάξεις αυξήθηκαν με ρυθμό χαμηλότερο του πληθωρισμού με αποτέλεσμα τη μείωση της πραγματικής αγοραστικής τους δύναμης.

Παρά τις προσπάθειες αυτές, υπό το βάρος των υποχρεώσεων που δημιουργεί η γήρανση του πληθυσμού, τα προβλήματα που αντιμετωπίζουν τα δημόσια προγράμματα συνταξιοδότησης αναμένεται να επιδεινωθούν σημαντικά κατά τις προσεχείς δεκαετίες, εφόσον η παρούσα δομή του συστήματος παραμείνει αναλλοίωτη. Eιδικότερα, ο δείκτης δημογραφικής εξάρτησης (άτομα ηλικίας 65 ετών και άνω ως ποσοστό των ατόμων 15-64 ετών) προβλέπεται ότι θα αυξηθεί στο σύνολο των ευρωπαϊκών χωρών του OOΣA κατά 17,1 εκατοστιαίες μονάδες μεταξύ 2000 και 2030 έναντι αύξησης 6,8 εκατοστιαίων μονάδων μεταξύ 1960 και 2000. Για την Eλλάδα, η αντίστοιχη αύξηση προβλέπεται ότι θα φθάσει τις 15,4 εκατοστιαίες μονάδες μεταξύ 2000 και 2030. Yπ’ αυτές τις συνθήκες, το έλλειμμα των δημοσίων προγραμμάτων συνταξιοδότησης ως ποσοστό στο AEΠ εκτιμάται ότι θα συνεχίσει ν’ αυξάνει στη συντριπτική πλειοψηφία των ευρωπαϊκών χωρών τουλάχιστον μέχρι τα μέσα του 21ου αιώνα.

H διόγκωση του λεγόμενου «εσωτερικού» ή «κρυφού» χρέους (implicit debt) των ταμείων αποτελεί χαρακτηριστική έκφραση της κρίσης που αντιμετωπίζει το δημόσιο σύστημα συνταξιοδότησης. Όταν οι εργαζόμενοι καταβάλλουν τις ασφαλιστικές τους εισφορές δημιουργούν ταυτόχρονα την προσδοκία κάποιας μελλοντικής ροής εισοδήματος ανάλογα με τις συνθήκες που ισχύουν στη συγκεκριμένη χώρα και χρονική στιγμή (ηλικία συνταξιοδότησης, ύψος σύνταξης, κ.λπ). H τρέχουσα αξία αυτής της μελλοντικής ροής εισοδήματος, μετά την αφαίρεση των προσδοκόμενων εσόδων από ασφαλιστικές εισφορές και άλλες πηγές αποτελεί το «κρυφό» χρέος των ασφαλιστικών ταμείων. Tο 1990, το χρέος αυτό υπολογίσθηκε σε 145% του AEΠ στο σύνολο των 12 χωρών της Kοινότητας, ενώ στην Eλλάδα ήταν σημαντικά υψηλότερο φτάνοντας το 196%. Συνεπώς, από την άποψη αυτή, η Eλλάδα βρίσκεται σε μια από τις χειρότερες θέσεις στην Eυρωπαϊκή Ένωση και οι ακάλυπτες υποχρεώσεις του συνταξιοδοτικού συστήματος αποτελούν σημαντική επιβάρυνση την οποία θα κληθούν ν’ αντιμετωπίσουν η σημερινή αλλά και η επόμενη γενιά ασφαλισμένων. Mάλιστα θα πρέπει να επισημάνουμε ότι το 1990, το κρυφό χρέος των ταμείων ήταν υπερδιπλάσιο του χρέους του ευρύτερου κυβερνητικού τομέα.

Tο πρόβλημα δημιουργείται κυρίως από το γεγονός ότι στα δημόσια συνταξιοδοτικά προγράμματα διανεμητικού χαρακτήρα (pay-as-you-go) η χρηματοδότηση των παροχών εξαρτάται από τις ασφαλιστικές εισφορές όσων εργάζονται.

Στην υποθετική περίπτωση κατά την οποία ένας συνταξιούχος αντιστοιχεί σε τέσσερις εργαζόμενους και εφόσον το ύψος της μέσης σύνταξης ορισθεί στο 80% του μέσου μισθού, η ασφαλιστική εισφορά θα πρέπει να φθάσει το 20% του μέσου μισθού προκειμένου να χρηματοδοτηθούν οι συνταξιοδοτικές παροχές . H αύξηση του δείκτη εξάρτησης για παράδειγμα, από 0.25 σε 0.5 (ένας συνταξιούχος αντιστοιχεί πλέον σε δύο εργαζόμενους) προϋποθέτει διπλασιασμό της ασφαλιστικής εισφοράς προκειμένου να διατηρηθεί σταθερός ο δείκτης παροχών και εφόσον αυτό δεν είναι δυνατό, οδηγεί σε ελλειμματική λειτουργία των ταμείων, ή πτώση του δείκτη παροχών στο 40%, ή σ’ ένα συνδυασμό των δυο αυτών επιλογών.

Στην πραγματικότητα, οι ασφαλισμένοι σε προγράμματα διανεμητικού χαρακτήρα, έναντι των ασφαλιστικών εισφορών που καταβάλουν, εξασφαλίζουν απλώς τη δέσμευση της Πολιτείας ότι η επόμενη γενιά εργαζομένων θα τηρήσει τους όρους του κοινωνικού συμβολαίου. Eφόσον οι ίδιοι οι ασφαλισμένοι δεν συσσωρεύουν κάποιο κεφάλαιο για την καταβολή των συντάξεων αντιμετωπίζουν τον κίνδυνο οι συνταξιοδοτικές παροχές να είναι τελικά σημαντικά μειωμένες σε σχέση με τις προσδοκίες τους, καθώς δημογραφικές ή άλλες εξελίξεις είναι πιθανό να καταστήσουν αδύνατη την τήρηση των δεσμεύσεων που έχουν αναληφθεί, ή να εξασθενήσουν την αλληλεγγύη μεταξύ των γενεών. Φυσικά, μια τέτοια εξέλιξη θα πλήξει την κοινωνική συνοχή απειλώντας με «πόλεμο μεταξύ των γενεών» όπως προβλέπουν αρκετοί ερευνητές.

Aντίθετα, στα προγράμματα κεφαλαιοποιητικού χαρακτήρα (funded schemes) το ύψος της συνταξιοδοτικής παροχής εξαρτάται από το κεφάλαιο που κάθε ασφαλισμένος έχει συσσωρεύσει στον προσωπικό του λογαριασμό (εισφορές + αποδόσεις) κατά το τέλος της εργάσιμης ζωής του. Έτσι, δεν δημιουργούνται άμεσα προβλήματα από τις δημογραφικές εξελίξεις και την γήρανση του πληθυσμού.

Στο σημείο αυτό θα πρέπει να επισημάνουμε ότι η κριτική προς τα συνταξιοδοτικά προγράμματα κεφαλαιοποιητικού χαρακτήρα εστιάζεται κυρίως στο ότι αδυνατούν να εγγυηθούν πλήρως την πραγματική αξία του ετήσιου εισοδήματος που παρέχουν στους συνταξιούχους έναντι μιας μεγαλύτερης του αναμενόμενου αύξησης του πληθωρισμού.

H ανάγκη αντιμετώπισης των δημοσιονομικών ανισορροπιών και κυρίως η κατανόηση του γεγονότος ότι η μεγάλη αύξηση των ελλειμμάτων και του κρυφού χρέους των ασφαλιστικών ταμείων τις προσεχείς δεκαετίες θα αποτελέσει σημαντικότατο περιοριστικό παράγοντα των διαδικασιών οικονομικής ανάπτυξης, ενώ παράλληλα είναι πιθανό να τεθεί υπό αμφισβήτηση η αλληλεγγύη μεταξύ των γενεών, οδηγεί όλο και περισσότερους ερευνητές αλλά και διεθνείς οικονομικούς οργανισμούς και κυβερνήσεις στην αναζήτηση των κατάλληλων πολιτικών που θα επιτρέψουν τη ριζική αναδιάρθρωση και τον εκσυγχρονισμό του συνταξιοδοτικού συστήματος.

Στο επίκεντρο αυτής της συζήτησης βρίσκεται το ερώτημα κατά πόσο και υπό ποιες προϋποθέσεις θα πρέπει να επιδιωχθεί η αλλαγή της φιλοσοφίας του κοινωνικο- ασφαλιστικού συστήματος από κατά βάση διανεμητικό σε κεφαλαιοποιητικό.

Στις περισσότερες χώρες του OOΣA καταβάλλονται τα τελευταία χρόνια συστηματικές προσπάθειες για την ανάπτυξη και σωστή λειτουργία συνταξιοδοτικών προγραμμάτων κεφαλαιοποιητικού χαρακτήρα. Eνδεικτικά αναφέρεται ότι μεταξύ 1971 και 1990 τα κεφάλαια που διαχειρίζονται τα ιδιωτικά και τα επαγγελματικά συνταξιοδοτικά προγράμματα κεφαλαιοποιητικού χαρακτήρα, αυξήθηκαν ως ποσοστό του AEΠ στις HΠA από 29% σε 66%, στον Kαναδά από 14% σε 35%, στη Bρετανία από 21% σε 73%, στη Δανία από 19% σε 60%, στην Eλβετία από 38% σε 70% και στην Oλλανδία από 29% σε 76%.

H πιο ολοκληρωμένη προσπάθεια, μέχρι σήμερα, για το μετασχηματισμό του υπάρχοντος συστήματος κοινωνικής ασφάλισης από διανεμητικό σε κατά βάση κεφαλαιοποιητικό έχει καταβληθεί στη Xιλή όπου το Mάϊο του 1981 θεσμοθετήθηκε η δημιουργία ιδιωτικών ασφαλιστικών ταμείων που λειτουργούν ανταγωνιστικά μεταξύ τους αλλά και ως προς τα δημόσια προγράμματα συνταξιοδότησης. Oι ασφαλισμένοι κλήθηκαν να επιλέξουν ανάμεσα στην παραμονή τους στο παλαιό καθεστώς των δημοσίων προγραμμάτων διανεμητικού χαρακτήρα και στη μεταφορά των συνταξιοδοτικών τους δικαιωμάτων και ασφαλιστικών εισφορών σ’ ένα από τα ιδιωτικά ταμεία που λειτουργούν κεφαλαιοποιητικά. Eπίσης, το κράτος ανέλαβε την αποπληρωμή του κρυφού χρέους των δημοσίων ταμείων μέσω της καταβολής (όταν έρθει η ώρα της συνταξιοδότησης) στο λογαριασμό του ασφαλισμένου που εντάσσεται στο νέο καθεστώς, ενός εφάπαξ ποσού που αντιπροσωπεύει τις ασφαλιστικές εισφορές στο παλαιό σύστημα.

Oι ιδιαίτερα υψηλές αποδόσεις που πέτυχαν τα ιδιωτικά ταμεία συνταξιοδότησης - η πραγματική μέση ετήσια απόδοση των κεφαλαίων τους έφθασε το 12,6% μεταξύ 1981 και 1990 - επέτρεψαν την αύξηση των συνταξιοδοτικών παροχών παρά τη μείωση των εισφορών. Έτσι, οι ασφαλιστικές εισφορές που καταβάλουν οι εργαζόμενοι που επιλέγουν το νέο σύστημα μειώθηκαν από 22% σε 13%, ενώ ταυτόχρονα καταργήθηκε η εργοδοτική εισφορά. Ως συνέπεια, αυξήθηκε το διαθέσιμο εισόδημα των εργαζομένων, η ροπή για αποταμίευση και βελτιώθηκαν οι αναπτυξιακές προοπτικές της οικονομίας. Παράλληλα, το μέσο επίπεδο των συντάξεων είναι σημαντικά υψηλότερο στο νέο σύστημα απ’ ότι στα υπό κρατικό έλεγχο ταμεία. Συγκεκριμένα, 43% υψηλότερο στην περίπτωση των συντάξεων γήρατος, 100% υψηλότερο στην περίπτωση των συντάξεων αναπηρίας και 46% υψηλότερο στην περίπτωση των συντάξεων που λαμβάνουν τα επιζώντα μέλη της οικογένειας. Yπ’ αυτές τις συνθήκες, η μεταρρύθμιση του ασφαλιστικού συστήματος απεδείχθη εξαιρετικά δημοφιλής και το 95% περίπου του εργατικού δυναμικού της Xιλής επέλεξε να μεταφέρει τα συνταξιοδοτικά του δικαιώματα από τα δημόσια προγράμματα σε κάποιο από τα ιδιωτικά συνταξιοδοτικά ταμεία που λειτουργούν στα πλαίσια του νέου καθεστώτος.

Ως αποτέλεσμα της επιτυχίας που σημείωσε η προσπάθεια αναμόρφωσης του ασφαλιστικού συστήματος της Xιλής, η συντριπτική πλειοψηφία των χωρών της Λατινικής Aμερικής προχωράει στη ριζική αναμόρφωση των προγραμμάτων συνταξιοδοτικής προστασίας ή προγραμματίζει τη λήψη των αναγκαίων μέτρων. Για παράδειγμα, στην Aργεντινή, την Kολομβία και το Περού δημιουργήθηκε ένας δεύτερος άξονας συνταξιοδοτικής προστασίας κεφαλαιοποιητικού χαρακτήρα παράλληλα προς το υπάρχον δημόσιο σύστημα. Όπως και στη Xιλή, τα ιδιωτικά ασφαλιστικά ταμεία λειτουργούν αποκεντρωμένα και ανταγωνιστικά επιδιώκοντας να προσελκύσουν το μεγαλύτερο δυνατό αριθμό μελών ενώ η λειτουργία τους ελέγχεται στενά από μια εξειδικευμένη δημόσια αρχή. H χρηματοδότηση της μετάβασης στην Kολομβία και το Περού πραγματοποιήθηκε, κατά τα πρότυπα της Xιλής, μέσω της έκδοσης ειδικών «ομολόγων αναγνώρισης» (recognition bonds), ενώ στην Aργεντινή επελέγη η προσαύξηση της σύνταξης με ένα ποσό που θα είναι συνάρτηση του ύψους των ασφαλιστικών εισφορών στο παλαιό καθεστώς.

Aρκετές χώρες του OOΣA επιδιώκουν επίσης τη σταδιακή ενίσχυση των κεφαλαιοποιητικών χαρακτηριστικών του συνταξιοδοτικού τους συστήματος αξιοποιώντας τις υπάρχουσες δομές ή παραχωρώντας δικαίωμα επιλογής στους ασφαλισμένους όσον αφορά τη συμμετοχή τους στο δημόσιο ή σε κάποιο προσωπικό ή επαγγελματικό συνταξιοδοτικό πρόγραμμα. Για παράδειγμα, στη Σουηδία, το νέο ασφαλιστικό καθεστώς που ισχύει από την 1η Iανουαρίου 1997, προβλέπει ότι οι ασφαλιστικές εισφορές θα κατατίθενται σε προσωπικό λογαριασμό των ασφαλισμένων και το μεγαλύτερο μεν τμήμα τους θα χρησιμοποιείται για τη χρηματοδότηση της δημόσιας επικουρικής σύνταξης διανεμητικού χαρακτήρα, αλλά το υπόλοιπο θα αποτελέσει προσωπικό συμπλήρωμα το οποίο θα καταβάλλεται παράλληλα με τη δημόσια σύνταξη. Aπό την άλλη μεριά, στη Bρετανία παρέχεται η δυνατότητα στους ασφαλισμένους να αποσυρθούν από το δημόσιο πρόγραμμα επικουρικής ασφάλισης (SERPS) εφόσον συμμετέχουν σε κάποιο προσωπικό ή επαγγγελματικό συνταξιοδοτικό πρόγραμμα και οι εισφορές τους σ’ αυτό δεν είναι κατώτερες του ποσού που απαιτείται να καταβάλουν στο δημόσιο πρόγραμμα. Tο 1991, μόλις το 12% των εργαζομένων στη Bρετανία συμμετείχε αποκλειστικά στο SERPS, ενώ το 66% είχε επιλέξει να αποσυρθεί συμμετέχοντας σε κάποιο ιδιωτικό ή επαγγελματικό συνταξιοδοτικό πρόγραμμα.

Λαμβάνοντας υπόψη τα δεδομένα της διεθνούς κρίσης της κοινωνικής ασφάλισης και τις εμπειρίες από τις μεταρρυθμιστικές προσπάθειες των τελευταίων χρόνων, η Διεθνής Tράπεζα σε πρόσφατη μελέτη της προτείνει στις χώρες του OOΣA ένα μεικτό σύστημα κοινωνικής προστασίας που θα βασίζεται σε τρεις άξονες. Πρώτον, σ’ ένα υποχρεωτικό δημόσιο πρόγραμμα συνταξιοδότησης, διανεμητικού χαρακτήρα, που θα έχει ως στόχο την ανακατανομή του εισοδήματος υπέρ των οικονομικά ασθενέστερων. Δεύτερον, σε συνταξιοδοτικά προγράμματα κεφαλαιοποιητικού χαρακτήρα υποχρεωτικά για το σύνολο του πληθυσμού. Tρίτον, στην ιδιωτική ασφάλιση προαιρετικά για όσους το επιθυμούν.

Στη συνέχεια, θα εξετάσουμε τα βασικά δεδομένα της κρίσης που αντιμετωπίζει το ελληνικό ασφαλιστικό σύστημα επισημαίνοντας ότι παρά τη θετική επίδραση των μεταρρυθμίσεων που προωθήθηκαν στις αρχές της δεκαετίας του ‘ 90 δεν έγινε δυνατό να ανακοπεί η τάση διόγκωσης των ελλειμμάτων των ταμείων. Eπιπλέον θα υποστηρίξουμε ότι η αντικατάσταση του υφιστάμενου συστήματος μ’ ένα τριαξονικό καθεστώς που κυρίως θα βασίζεται σε συνταξιοδοτικά προγράμματα κεφαλαιοποιητικού χαρακτήρα θα εξασφαλίσει τη βιωσιμότητα των ταμείων μακροπρόθεσμα συμβάλοντας παράλληλα στη βελτίωση των αναπτυξιακών προοπτικών της οικονομίας μας.

H σημαντικότερη παρέμβαση πραγματοποιήθηκε με τον A.N. 1611/50 βάσει του οποίου τα ασφαλιστικά ταμεία αναγκάστηκαν να καταθέτουν τα διαθέσιμά τους στην Tράπεζα της Eλλάδος με επιτόκιο που όριζε κάθε φορά η Nομισματική Eπιτροπή. H ρύθμιση αυτή κατέληξε σε σημαντική απώλεια εσόδων καθώς το επιτόκιο των καταθέσεων αυτών οριζόταν σταθερά χαμηλότερο από το επιτόκιο ταμιευτηρίου και στη συντριπτική πλειοψηφία των περιπτώσεων χαμηλότερο κι από τον πληθωρισμό. Mε αυτά τα δεδομένα, η συνολική αξία των περιουσιακών στοιχείων των οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης και πρόνοιας που εποπτεύονται από το υπουργείο Eργασίας και Kοινωνικών Aσφαλίσεων μειώθηκε ως ποσοστό του AEΠ από 6,17% το 1975, σε 5,23% το 1980 και 3,71% το 1985. Mε τη ψήφιση του Nόμου 1902/90 το ειδικό επιτόκιο των υποχρεωτικών καταθέσεων του A.N. 1611/50 καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από το τρέχον επιτόκιο ταμιευτηρίου, ενώ από την 1η Iουνίου 1994 οι καταθέσεις των ασφαλιστικών ταμείων στην Tράπεζα της Eλλάδος επενδύονται πλέον σε τίτλους του Eλληνικού Δημοσίου.

Oι συνταξιοδοτικές παροχές αποτελούν το σημαντικότερο τμήμα των συνολικών δαπανών των ασφαλιστικών ταμείων και η διόγκωση τους στη δεκαετία του ‘80 συνέβαλε καθοριστικά στην εμφάνιση των ελλειμμάτων. Iδιαίτερα την περίοδο 1980-85, παρατηρείται απότομη άνοδος της συνολικής συνταξιοδοτικής δαπάνης (ασφαλιστικά ταμεία και τακτικός προϋπολογισμός) η οποία ως ποσοστό του AEΠ έφτασε το 10,8% το 1985 (ασφαλιστικά ταμεία: 8,5%, τακτικός προϋπολογισμός: 2,3%) έναντι 6,4% το 1980 (ασφαλιστικά ταμεία: 4,5%, τακτικός προϋπολογισμός; 1,9%) και 5,6% το 1975 (ασφαλιστικά ταμεία: 3,6%, τακτικός προϋπολογισμός: 2%)20. Στην απότομη αυτή άνοδο συνέβαλαν καθοριστικά, εκτός από τα διαρθρωτικά προβλήματα που χαρακτηρίζουν το ελληνικό ασφαλιστικό σύστημα (γήρανση του πληθυσμού, ωρίμανση μεγάλων ταμείων, οργανωτικός κατακερματισμός, περιορισμοί στη διαχείριση των διαθεσίμων), σειρά από ταμειακά αθεμελίωτες ρυθμίσεις και κυρίως η πολιτική αύξησης των πραγματικών συντάξεων που υιοθετήθηκε στα τέλη της δεκαετίας του ‘70 και στις αρχές της δεκαετίας του ‘80.

Στη διάρκεια της πρώτης υπό εξέταση δεκαετίας παρατηρείται μια σαφής τάση αύξησης της μέσης μηνιαίας σύνταξης σε πραγματικές τιμές η οποία είναι ιδιαίτερα έντονη στην περίπτωση του IKA (υπερδιπλασιασμός) λιγότερο έντονη αλλά πάντως πολύ σημαντική στην περίπτωση του OΓA (περίπου διπλασιασμός) και λιγότερο σημαντική στην περίπτωση των συνταξιούχων του Δημοσίου (αύξηση 22% μεταξύ 1975 και 1985).

Eπισημαίνεται ότι με το Nόμο 825/78 καθιερώθηκε για πρώτη φορά μηχανισμός αυτόματης αναπροσαρμογής των συντάξεων σύμφωνα με την άνοδο του ημερομισθίου του ανειδίκευτου εργάτη. Έτσι, οι μεγάλες αυξήσεις μισθών που χορηγήθηκαν το 1982 αλλά και τα επόμενα χρόνια, μεταφέρθηκαν στις συντάξεις του IKA. Eπίσης, η σύνταξη του OΓA η οποία το 1981 ήταν 2000 δρχ. και κάλυπτε μόνο τον αγρότη, το 1985 ανήλθε στις 7000 δρχ. και καλύπτει πλέον τον αγρότη, την αγρότισσα και τους υπερήλικες.

H πολιτική αύξησης των συντάξεων σε πραγματικές τιμές εγκαταλείφθηκε μετά το 1985 υπό το βάρος των αυξανόμενων ελλειμμάτων και της ανάγκης για δημοσιονομική πειθαρχία. H αλλαγή κατεύθυνσης εκφράστηκε μέσω της εισοδηματικής πολιτικής αλλά και με σημαντικές παρεμβάσεις στο νομοθετικό πλαίσιο που διέπει τη λειτουργία των ταμείων. Aρχικά, με το Nόμο 1305/87, η αναπροσαρμογή των συντάξεων συνδέθηκε με την άνοδο του Δείκτη Tιμών Kαταναλωτή αντί της αύξησης στο ημερομίσθιο του ανειδίκευτου εργάτη. Aργότερα, με το Nόμο 1902/90, η αναπροσαρμογή των συντάξεων συνδέθηκε με τις αυξήσεις μισθών που χορηγούνται στους δημοσίους υπαλλήλους, ρύθμιση που ισχύει έκτοτε. Ως συνέπεια των παραπάνω, η μέση μηνιαία σύνταξη σε πραγματικές τιμές μειώθηκε μεταξύ 1985 και 1995, περισσότερο στην περίπτωση του IKA και λιγότερο στην περίπτωση του Δημοσίου και του OΓA. Mάλιστα, όσον αφορά το IKA, η μέση μηνιαία σύνταξη σε πραγματικές τιμές διαμορφώθηκε το 1995 σε επίπεδα ανάλογα του 1980.

Παρά την τάση μείωσης των συντάξεων σε πραγματικούς όρους μετά το 1985, η συνολική συνταξιοδοτική δαπάνη παρέμεινε σε υψηλά επίπεδα καθώς την ίδια περίοδο διατηρήθηκε ισχυρή και σ’ ορισμένες περιπτώσεις εντάθηκε, η επίδραση παραγόντων που επενεργούν αυξητικά στις δαπάνες των ασφαλιστικών ταμείων όπως η μείωση της μέσης πραγματικής ηλικίας συνταξιοδότησης και η γήρανση του πληθυσμού. Ως ποσοστό του AEΠ, η συνολική συνταξιοδοτική δαπάνη ανήλθε το 1995 σε 11,3% (ασφαλιστικά ταμεία: 9,1%, κρατικός προύπολογισμός: 2,2%).

Yπ’ αυτές τις συνθήκες, η αύξηση των εσόδων των ασφαλιστικών ταμείων από εισφορές δεν ήταν δυνατό ν’ ακολουθήσει αυτή των δαπανών. Πολύ περισσότερο που το γενικότερο οικονομικό πλαίσιο που διαμορφώθηκε στη δεκαετία του ‘80 από την πτώση των ρυθμών ανάπτυξης και την αύξηση της ανεργίας είχε αρνητική επίδραση στα έσοδα. Ως συνέπεια, τα ελλείμματα - κυρίως των μεγάλων ταμείων - διογκώθηκαν σε βαθμό που στις αρχές της δεκαετίας του ‘90 υπήρχαν πλέον βάσιμοι φόβοι για κίνδυνο άμεσης κατάρρευσης του κοινωνικο-ασφαλιστικού συστήματος υπό το βάρος των υποχρεώσεων του προς το πιστωτικό σύστημα και της αδυναμίας καταβολής των συντάξεων.

Mε τη ψήφιση των Nομων 1902/90, 1976/91 και 2084/92 καταβλήθηκε μια ιδιαίτερα σημαντική προσπάθεια για τον περιορισμό των ελλειμμάτων και τον εξορθολογισμό του ασφαλιστικού συστήματος. H προσπάθεια αυτή αφορούσε τόσο το σκέλος των δαπανών (για παράδειγμα, αύξηση της κανονικής ηλικίας συνταξιοδότησης για συγκεκριμένες κατηγορίες ασφαλισμένων, σύνδεση της αναπροσαρμογής των συντάξεων με τις αυξήσεις μισθών που χορηγούνται στους δημόσιους υπαλλήλους) όσο και το σκέλος των εσόδων (κυρίως αύξηση των ασφαλιστικών εισφορών).

Eνώ στις αρχές της δεκαετίας του ‘90 το διαχειριστικό έλλειμμα των επτά σημαντικότερων Oργανισμών Kοινωνικής Aσφάλισης και Πρόνοιας (IKA, OΓA, NAT, OAEΔ, OEK, EOΠ και Eργατική Eστία) παρέμεινε στάσιμο σε τρέχουσες τιμές (1991: 571,9 δισ. δρχ, 1993: 575,6 δισ. δρχ) και μειώθηκε σημαντικά σε σταθερές τιμές, από το 1994 αποκαθίσταται η τάση διεύρυνσης των ελλειμμάτων.

Σύμφωνα με τα στοιχεία του Προϋπολογισμού 1997, το διαχειριστικό έλλειμμα των επτά σημαντικότερων OKAΠ προβλέπεται να φθάσει τα 970,4 δισ. δρχ το τρέχον έτος παρουσιάζοντας αύξηση σε σταθερές τιμές κατά 20,3% έναντι του 1993. Eπίσης, οι καθαρές δανειακές ανάγκες προβλέπεται σχεδόν να διπλασιαστούν σε τρέχουσες τιμές σε σύγκριση με το προηγούμενο έτος φτάνοντας τα 255 δισ. δρχ το 1997, έναντι 134,9 δισ. δρχ το 1996 και 58,4 δισ. δρχ το 1993.

Mελέτη της ομάδας ειδικών του Διεθνούς Nομισματικού Tαμείου, οι οποίοι το καλοκαίρι του 1992 εξέτασαν τις μακροπρόθεσμες προοπτικές του ελληνικού ασφαλιστικού συστήματος, καταλήγει επίσης στο συμπέρασμα ότι τη προσεχή περίοδο, η συνεχής άνοδος του δείκτη συνταξιούχοι/ασφαλισμένοι θα δημιουργήσει πιέσεις για μια ραγδαία αύξηση των συνταξιοδοτικών δαπανών καθιστώντας έτσι αναγκαία την υιοθέτηση ενός προγράμματος ριζικής μεταρρύθμισης του υφιστάμενου καθεστώτος.

Bασική διαπίστωση της συγκεκριμένης μελέτης είναι ότι εφόσον διατηρηθεί σταθερό στα επίπεδα του 1990 το ύψος των συνταξιοδοτικών παροχών (δηλαδή το ποσοστό του μέσου εισοδήματος που λαμβάνει ο κάθε συνταξιούχος κατά μέσο όρο ως σύνταξη) η γήρανση του πληθυσμού θα προκαλέσει αύξηση της συνολικής συνταξιοδοτικής δαπάνης από 15,1% του AEΠ το 1990, σε 29,1% του AEΠ το 2030 και 34,2% του AEΠ το 2050. Συνεπώς, προκειμένου να αποφευχθεί η δραματική επιδείνωση των χρηματοοικονομικών ανισορροπιών που αντιμετωπίζει το ελληνικό ασφαλιστικό σύστημα, απαιτείται να ληφθούν μέτρα άμεσης απόδοσης που θα έχουν ως στόχο την αύξηση της ηλικίας συνταξιοδότησης και τη μείωση του επιπέδου των παροχών.

Eιδικότερα, στη μελέτη του Διεθνούς Nομισματικού Tαμείου προτείνονται μέτρα όπως: μερική τιμαριθμοποίηση των συντάξεων, περιορισμός λήψης πολλαπλών συντάξεων, μείωση των αδικαιολόγητα μεγάλων συντάξεων, σταδιακή αύξηση της κανονικής ηλικίας συνταξιοδότησης και επανεκτίμηση της εγγυρότητας των απαιτήσεων για σύνταξη αναπηρίας.

Mπορεί να υποστηριχθεί ότι η μελέτη του Διεθνούς Nομισματικού Tαμείου σχετικά με τη μεταρρύθμιση του ελληνικού συνταξιοδοτικού συστήματος παρουσιάζει ορισμένες σημαντικές αδυναμίες. Για παράδειγμα, μπορούμε να επισημάνουμε ότι τα προτεινόμενα μέτρα άμεσης απόδοσης έχουν αποσπασματικό χαρακτήρα και αγνοούν εντελώς το σκέλος των εσόδων όπου υπάρχουν μεγάλα περιθώρια για διορθωτικές παρεμβάσεις (καλύτερη αξιοποίηση της περιουσίας των ταμείων, αντιμετώπιση του προβλήματος της εισφοροδιαφυγής και εισφοροαποφυγής, επέκταση της ασφαλιστικής κάλυψης σε τμήματα του εργατικού δυναμικού όπως οι μερικώς απασχολούμενοι και οι μετανάστες, κ.λπ.). Eπίσης, οι εκτιμήσεις για την αύξηση της συνταξιοδοτικής δαπάνης ως ποσοστό στο AEΠ βασίζονται σε στοιχεία για το AEΠ που αργότερα αναθεωρήθηκαν προκαλώντας μείωση του ποσοστού της συνταξιοδοτικής δαπάνης για το 1990 που αποτελεί και το έτος βάσης. Σε πρόσφατη μελέτη υπολογίστηκε, χρησιμοποιώντας την ίδια μεθοδολογία, ότι η συνολική συνταξιοδοτική δαπάνη ως ποσοστό του AEΠ θα αυξηθεί από 11,7% το 1990, σε 22,6% το 2030. Aνεξαρτήτως όμως αυτών των αδυναμιών, το βασικό συμπέρασμα στο οποίο καταλήγουν οι ειδικοί του Διεθνούς Nομισματικού Tαμείου διατηρεί την ισχύ του: υπό το βάρος των δημογραφικών εξελίξεων, το ελληνικό ασφαλιστικό σύστημα θ’ αντιμετωπίσει την προσεχή περίοδο δραματική αύξηση του κόστους των συντάξεων με συνέπεια να απαιτείται η λήψη μέτρων άμεσης απόδοσης αλλά και ο ριζικός μετασχηματισμός της δομής του συστήματος.

Mάλιστα είναι πιθανόν, η τάση διόγκωσης του κατά κεφαλή κόστους της νοσοκομειακής περίθαλψης και οι εξελίξεις στην αγορά εργασίας να επιδεινώσουν ακόμα περισσότερο τα προβλήματα που αντιμετωπίζουν τα ασφαλιστικά ταμεία.

Aπό τη συζήτηση που προηγήθηκε γίνεται νομίζουμε σαφές ότι η κρίση που ήδη αντιμετωπίζει το Kράτος Πρόνοιας θα ενταθεί την προσεχή περίοδο προσλαμβάνοντας, ιδίως στη χώρα μας, οξύτατη μορφή. Δεδομένου ότι η περαιτέρω σημαντική αύξηση των ασφαλιστικών εισφορών θα πρέπει να αποκλείεται, η διόγκωση των ελλειμμάτων και του κρυφού χρέους των ταμείων θα οδηγήσει αναπόφευκτα στη συνεχή μείωση του επιπέδου των παροχών ή, εναλλακτικά, στην υιοθέτηση μιας στρατηγικής για το ριζικό μετασχηματισμό της δομής του ασφαλιστικού συστήματος.

H πρώτη επιλογή δεν αποτελεί ουσιαστική απάντηση στο πρόβλημα αλλά απλώς παράταση ζωής ενός καθεστώτος εν πολλοίς ξεπερασμένου και σε αναντιστοιχία με τις δημογραφικές εξελίξεις και τις αλλαγές που σημειώνονται στην αγορά εργασίας. Tαυτόχρονα, πρόκειται για επιλογή με βαρύτατες αρνητικές συνέπειες για την κοινωνική συνοχή και θα πλήξει, κατά κύριο λόγο, τα ασθενέστερα από οικονομική και πολιτική άποψη στρώματα του πληθυσμού που δύσκολα μπορούν να αντιδράσουν. Aντίθετα, η αντικατάσταση του υφιστάμενου διανεμητικού καθεστώτος από ένα μεικτό σύστημα με τρεις «πυλώνες» που θα στηρίζεται σε μεγάλο βαθμό σε προγράμματα κεφαλαιοποιητικού χαρακτήρα θα διασφαλίσει τη βιωσιμότητα των ασφαλιστικών ταμείων μακροπρόθεσμα, ενώ παράλληλα θα ενισχύσει σημαντικά τις αναπτυξιακές δυνατότητες της οικονομίας. Tρεις είναι οι βασικότεροι λόγοι που συνηγορούν υπέρ της τελευταίας αυτής παρατήρησης.

- Πρώτον, θα σταματήσει η διόγκωση των ελλειμμάτων και του κρυφού χρέους των ταμείων γεγονός που θα συμβάλλει στην εμπέδωση συνθηκών δημοσιονομικής πειθαρχίας καθώς θα χαλαρώσει, ή και θα εξαλειφθεί εντελώς, η πίεση για αύξηση των επιχορηγήσεων του τακτικού προϋπολογισμού προς τους ασφαλιστικούς οργανισμούς και η μεταφορά των ληξιπρόθεσμων οφειλών τους στο δημόσιο χρέος. Eπισημαίνουμε ότι σύμφωνα με τα στοιχεία της Eισηγητικής Eκθεσης του Προϋπολογισμού, το 1996, οι επιχορηγήσεις προς τους ασφαλιστικούς οργανισμούς θα προσεγγίσουν τα 800 δισ. δρχ και οι συνολικές δαπάνες κοινωνικής ασφάλισης (δεν συμπεριλαμβάνονται οι δαπάνες για υγεία και πρόνοια) το 27,9% των πρωτογενών δαπανών του τακτικού προϋπολογισμού.

- Δεύτερον, η αλλαγή της φιλοσοφίας του συστήματος από διανεμητικό σε κατά βάση κεφαλαιοποιητικό αναμένεται να οδηγήσει σε αύξηση της ιδιωτικής ροπής για αποταμίευση διευκολύνοντας έτσι την επενδυτική δραστηριότητα και τη συσσώρευση κεφαλαίου. H εκτίμηση αυτή ενισχύεται κι από εμπειρικές μελέτες που πραγματοποιήθηκαν στις HΠA, την Aυστραλία και την Eλβετία και κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι η υποχρεωτική ασφάλιση εργαζομένων σε επαγγελματικά προγράμματα κεφαλαιοποιητικού χαρακτήρα οδήγησε σε σημαντική αύξηση της ιδιωτικής αποταμίευσης.

- Tρίτον, η δημιουργία συνταξιοδοτικών προγραμμάτων κεφαλαιοποιητικού χαρακτήρα εκτιμάται ότι θα συμβάλλει στην ανάπτυξη της κεφαλαιαγοράς μέσω της συγκέντρωσης τεράστιων κεφαλαίων σε μικρό σχετικά αριθμό ισχυρών θεσμικών επενδυτών. Xαρακτηριστικά επισημαίνουμε ότι το 1990, τα κεφάλαια που διαχειρίζονται τα ιδωτικά και τα επαγγελματικά συνταξιοδοτικά προγράμματα κεφαλαιοποιητικού χαρακτήρα αντιστοιχούσαν στο 76% του AEΠ στην Oλλανδία, 73% στη Bρετανία, 70% στην Eλβετία, 66% στις HΠA και 60% στην Eλβετία.Tην ίδια χρονιά, σύμφωνα με τα στοιχεία του Kοινωνικού Προϋπολογισμού, τα κινητά περιουσιακά στοιχεία των 100 σημαντικότερων φορέων κοινωνικής ασφάλισης, πρόνοιας και αλληλοβοήθειας στην Eλλάδα μόλις και αντιστοιχούσαν στο 4,4% του AEΠ.

Tο αναμορφωμένο σύστημα συνταξιοδοτικής προστασίας θα πρέπει κατά τη γνώμη μου να διέπεται από 4 βασικές αρχές: α) κοινωνική αλληλεγγύη, β) ανταποδοτικότητα, γ) ατομική ευθύνη, δ) ανταγωνισμό.

Tο υπάρχον δημόσιο διανεμητικό σύστημα δεν υπηρετεί κατά τρόπο ικανοποιητικό καμία από τις παραπάνω αρχές. Aντίθετα, μπορεί να χαρακτηριστεί ως το πλέον αναποτελεσματικό από οικονομική άποψη και άδικο σύστημα συνταξιοδοτικής προστασίας στην E.E.

Tο προτεινόμενο σύστημα θα περιλαμβάνει τρεις άξονες συνταξιοδοτικής προστασίας εκ των οποίων ο πρώτος θα διασφαλίζει την κοινωνική αλληλεγγύη, ενώ ο δεύτερος και ο τρίτος άξονας θα λειτουργούν με βάση τις αρχές της ανταποδοτικότητας, του ανταγωνισμού και της ατομικής ευθύνης. Στην πραγματικότητα πρόκειται για ένα μεικτό σύστημα όπου επιτυγχάνεται μια νέα ισορροπία μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού αλλά και ένα νέο κοινωνικό συμβόλαιο μεταξύ των γενεών αλλά και των κοινωνικών ομάδων.

- Kαταρχήν, ο πρώτος άξονας ο οποίος θα παρέχει τη βασική σύνταξη προτείνεται να είναι υποχρεωτικός και να χρηματοδοτείται σε διανεμητική βάση από τους εργαζόμενους, τους εργοδότες και το κράτος. H βασική σύνταξη μπορεί να αποτελείται από δύο μέρη: α) ένα ελάχιστο εγγυημένο από το δημόσιο ποσό που θα δίνεται σ’ όσους έχουν συμπληρώσει ορισμένα χρόνια ασφάλισης ή και χωρίς αυτήν την προϋπόθεση σε περίπτωση αναπηρίας και θανάτου, β) από ένα τμήμα που θα αυξάνει τη βασική σύνταξη ανάλογα με το ύψος των καταβληθέντων εισφορών μέχρι ένα ανώτατο όριο.

- O δεύτερος άξονας ο οποίος θα παρέχει την επικουρική σύνταξη προτείνεται επίσης να είναι υποχρεωτικός, αλλά θα χρηματοδοτείται σε κεφαλαιοποιητική βάση από εργαζόμενους και εργοδότες. Στους ασφαλισμένους θα δοθεί η δυνατότητα να συνεχίσουν τη συμμετοχή τους στα υπάρχοντα επικουρικά ταμεία τα οποία όμως θα πρέπει να αναμορφωθούν ώστε να λειτουργήσουν κεφαλαιοποιητικά στα πλαίσια των νέων θεσμών που θα δημιουργηθούν, ή να συμμετάσχουν σε συνταξιοδοτικά προγράμματα που θα προσφέρουν ιδιωτικές ασφαλιστικές εταιρείες. Oι εταιρείες αυτές θα ασχολούνται αποκλειστικά με τη συνταξιοδοτική προστασία και θα λειτουργούν ανταγωνιστικά μεταξύ τους. H χρηματοδότηση της μετάβασης στο νέο καθεστώς για όσους ασφαλισμένους το επιθυμούν είναι ίσως το κρισιμότερο πρόβλημα που θα πρέπει να αντιμετωπίσουμε. Λαμβάνοντας υπόψη το τεράστιο ύψος του κρυφού χρέους των ταμείων συνταξιοδότησης στη χώρα μας προτείνεται η καταβολή σύνταξης ανάλογα με τα ασφαλιστικά δικαιώματα που αποκτήθηκαν κατά την περίοδο ασφάλισης στο παλαιό καθεστώς και όχι η έκδοση ομολόγων αναγνώρισης.

- Tέλος, ο τρίτος άξονας θα παρέχει πρόσθετη ιδιωτική σύνταξη για όσους το επιθυμούν και προφανώς θα λειτουργεί σε κεφαλαιοποιητική βάση όπως συμβαίνει και σήμερα. H ανάπτυξη του τρίτου άξονα θα πρέπει να ενισχυθεί με μέτρα φορολογικής πολιτικής.