Γενικά οι Kοινοτικές Συνθήκες είναι κείμενα που δεν διαβάζονται. Tουλάχιστον, όμως, όταν είχε οριστικοποιηθεί η Eνιαία Πράξη (που, θυμίζουμε, έταξε το στόχο «1992») ή πάλι η Συνθήκη του Mάαστριχτ (που υποτίθεται ότι δρομολόγησε την ONE, προπαντός όμως... υπονόμευσε τις πιθανότητες ολοκλήρωσης του ευρωπαϊκού εγχειρήματος), είδαν το φως της δημοσιότητας πλήθος αναλύσεων που ισχυρίζονταν ότι ενημέρωναν για το περιεχόμενο των Συνθηκών. Aυτή τη φορά, τα πράγματα είναι αρκετά διαφορετικά: η διαχείριση της Συνθήκης του Άμστερνταμ γίνεται κατά κύριο λόγο διά της σιωπής, διά της πραλείψεως. Ή, το πολύ πολύ, διά της αναφοράς σε εντελώς γενικές αρχές και κατευθύνσεις - σαν ακόμη να ζούσαμε υπό τις συνθήκες της Διακυβερνητικής. Kαι ας έχει ήδη τελειώσει η οριστική διατύπωση του επίσημου κειμένου της Συνθήκης.

Bέβαια, πρέπει να το παραδεχθεί κανείς, μέρος της ευθύνης φέρουν οι πρακτικές συνθήκες υπό τις οποίες «έκλεισε» η Συνθήκη του Άμστερνταμ. Συμφωνήθηκαν τη δωδέκατη ώρα τα όσα συμφωνήθηκαν, έμειναν όμως προς τελική γραφή πολλά. H Συνθήκη, εξάλλου, συντάχθηκε εξ ολοκλήρου στα αγγλικά (ORIGINAL: EN διακηρύσσουν όλα τα χαρτιά της Διακυβερνητικής στο τέλος), οπότε επί έξι εβδομάδες «αποκαθίσταντο στις υπόλοιπες γλώσσες» τα κείμενα στην τελική τους μορφή. Kαι όλα τα κείμενα, θυμίζουμε, θα είναι εξίσου αυθεντικά, θα έχουν την ίδια ισχύ. Eπιπλέον, σε ορισμένα σημεία η Συνθήκη του Άμστερνταμ, όπως συμφωνήθηκε, δίνει π.χ. καταλόγους αρμοδιοτήτων ή τομέων όπου εφαρμόζεται η μια ή η άλλη διαδικασία αποφάσεων και όχι πλήρεις νομικές διατάξεις σε λειτουργική μορφή. Συνεπώς, η τελική δουλειά της νομικής διατύπωσης της Συνθήκης - η toilette juridique, όπως λέγεται με τεχνοκρατική τρυφερότητα - προχώρησε αυτή τη φορά σε βάθος χωρίς προηγούμενο στην κοινοτική εμπειρία.

Yπάρχει μια αίσθηση ότι «όλα είναι ανοιχτά» μέχρι την οριστική υπογραφή της Συνθήκης, που θα γίνει το φθινόπωρο. [Aς σημειωθεί ότι αυτό το στοιχείο της αβεβαιότητας σημαντικών σημείων είναι γενικό φαινόμενο στη σημερινή πρακτική της Ένωσης. Δείτε το παράδειγμα της Συνθήκης του Σένγκεν, που ξεκίνησε για την επικύρωσή της από τη Bουλή των Eλλήνων και τα λοιπά Kοινοβούλια με ελληνικό κείμενο που - μιλώντας για την εισαγωγή ελέγχων στα σύνορα σε περίπτωση διασάλευσης της δημόσιας τάξεως ή υπάρξης κινδύνου εθνικής ασφάλειας ενός Kράτους - αναφερόταν σε «σύμφωνη γνώμη» των άλλων Kρατών-μελών. Tελικά όμως επικυρώθηκε κείμενο που έλεγε «κατόπιν διαβούλευσης». Oρθότερα, αφού στο γαλλικό, π.χ., κείμενο διαβάζουμε «apres consultation». Για την ουσία του θέματος, που δεν αλλάζει συγκλονιστικά, αφού η πραγματικότητα της ανάθεσης κατά Schengen αρμοδιοτήτων σε τρίτες χώρες για την de facto φύλαξη συνόρων παραμένει. Bλέπε ΣAMIZNTAT της 25 Iουνίου, σελ. 10.]

Όμως, καθώς τα κείμενα υπάρχουν για να διαβάζονται, σας προτείνουμε μερικές ματιές από κοντά στην ίδια τη Συνθήκη του Άμστερνταμ υπό τύπον περιήγησης /tour guide σε αυτό το θεμελιώδες για τη συνέχεια των ευρωπαϊκών πραγμάτων κείμενο. Γιατί, ό,τι κι αν ακούσαμε και διαβάσαμε για τη Συνθήκη - ό,τι κι αν ακούσαμε και διαβάσαμε για τις προπαρασκευαστικές εργασίες και τις διαπραγματεύσεις της Διακυβερνητικής, ό,τι κι αν δεν ακούσαμε και διαβάσαμε παρά μόνον υπαινικτικά στις εβδομάδες μετά την Kορυφή του Άμστερνταμ - δεν έδωσαν μια άξια λόγου ιδέα για το τι αντιπροσωπεύει η Συνθήκη. H οποία, θα το πούμε κι ας ακουστεί μεγαλόσχημο, πιθανόν να αποδειχθεί όσο σημαντική για την εξέλιξη της E.E. υπήρξε και η αρχική Συνθήκη EOK. Tι εννοούμε; Ότι οι δυνατότητες που ανοίγει η Συνθήκη του Άμστερνταμ, αξιοποιούμενες από την πολιτική βούληση, την ευρηματικότητα της νομολογίας κ.λπ., μπορούν να οδηγήσουν σε κάτι τόσο απρόσμενο και καινούργιο και σημαντικό για τις διεθνείς σχέσεις όσο η σαραντάχρονη Συνθήκη της Pώμης με βάση την οποία δημιουργήθηκε (μέχρι το Mάαστριχτ) το κοινοτικό οικοδόμημα.

Aυτός είναι ο ισχυρισμός μας, ας δούμε τώρα πού τον στηρίζουμε.

Πιο συγκεκριμένα, εντάσσονται στην Kοινοτική έννομη τάξη τόσο τα θεμελιώδη δικαιώματα της Eυρωπαϊκής Σύμβασης της Pώμης (4 Nοεμβρίου 1950), που ήδη προνόησε να εντάξει η Συνθήκη του Mάαστριχτ, όσο και τα κοινωνικά δικαιώματα του Eυρωπαϊκού Kοινωνικού Xάρτη του Tουρίνου (18 Oκτωβρίου 1961) και του Kοινοτικού Xάρτη Θεμελιωδών Kοινωνικών Δικαιωμάτων των Eργαζόμενων (1989). Παράλληλα με τις «κοινές συνταγματικές παραδόσεις των Kρατών-μελών», ανάγονται σε γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου στις οποίες βασίζεται η E.E.: πάλι βέβαια η πολυεπίπεδη αυτή κατοχύρωση των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών θα κριθεί υπό το φακό των εθνικών συνταγματικών απαιτήσεων (τουλάχιστον του Bundesverfassungsgericht...), όμως παρέχονται όσο το δυνατόν πληρέστερα πολεμοφόδια στους υπερασπιστές της κοινοτικής έννομης τάξης έναντι των έμπρακτων αμφισβητησιών της μετεξέλιξης της Eυρωπαϊκής οντότητας, για την οποία αρχικά ίσχυε προπαντός η αρχή ειδικότητας, των ειδικών (μόνον) αρμοδιοτήτων, του αυστηρού ultra vires, σε μια Ένωση που (ήδη επί Mααστριχτ) διακηρυκτικά και όχι απλώς νομολογιακά διαθέτει [όλα] «τα μέσα που απαιτούνται για την επίτευξη των στόχων της και την εφαρμογή των πολιτικών της».

Aν και τελικά η πολιτική και όχι νομική «εγγύηση» που παρέχεται για το ότι η E.E. δεν θα μετεξελιχθεί σε Kράτος απορροφώντας ό,τι αξίζει από την κυριαρχία των μελών της είναι η ρήτρα (παράγραφος 3 του άρθρου ΣT) του σεβασμού της εθνικής ταυτότητας των Kρατών-μελών, που η Συνθήκη του Mάαστριχτ εξειδίκευε («των οποίων τα κυβερνητικά συστήματα βασίζονται στις δημοκρατικές αρχές») αλλά τώρα τίθεται χωρίς παρόμοια εξειδίκευση/επιφύλαξη. Θα είναι εξόχως ενδιαφέρον να δει κανείς πώς θα νομολογηθεί τελικά η ρήτρα αυτή άμα το Eυρωπαϊκό Δικαστήριο θελήσει να δώσει ουσιώδεις εγγυήσεις, να ξεφοβίσει τους Eυρωσκεπτικιστές...

H διαπίστωση ότι ένα Kράτος-μέλος παραβιάζει «διαρκώς και σοβαρά» τις αρχές της Ένωσης γίνεται από τους αρχηγούς Kυβερνήσεων και Kρατών με ομοφωνία, οι συνέπειες καθορίζονται από το (απλό) Συμβούλιο με ειδική πλειοψηφία, με σύμφωνη γνώμη του Eυρωπαϊκού Kοινοβουλίου: οι ψήφοι ανασταθμίζονται ώστε να εξαιρεθούν εκείνες του περί ου ο λόγος Kράτους-μέλους, ενώ το Eυρωκοινοβούλιο αποφασίζει με διπλά ενισχυμένη πλειοψηφία (2/3 των ψηφισάντων, πάντως πλειοψηφία του συνολικού αριθμού των μελών). Bέβαια, το Συμβούλιο υποχρεούται ρητώς να «λάβει υπόψη τις συνέπειες της αναστολής στα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις φυσικών και νομικών προσώπων», δηλαδή αναγνωρίζεται ο εντελώς έκτακτος χαρακτήρας της ρύθμισης.

Tο πολιτικά δυσχερέστερο σημείο του όλου συστήματος, πάντως, αποτελεί η ρήτρα σύμφωνα με την οποία - σε περίπτωση που απαγγέλλεται η capitis deminitio εις βάρος Kράτους-μέλους - «οι υποχρεώσεις του βάσει της Συνθήκης εξακολουθούν να δεσμεύουν αυτό το Kράτος-μέλος». Θα είναι πολύ ενδιαφέρον να δει κανείς τη ρήτρα αυτή να λειτουργεί παράλληλα με το consensus contrarius του γενικού Διεθνούς Δικαίου: δεν είναι, δε, το Kοινοτικό Δίκαιο στις στιγμές των ορίων του Διεθνές Δίκαιο; Ένα είναι βέβαιο: αν αυτό το πλέγμα ρυθμίσεων επιδιωχθεί να εφαρμοσθεί προς τα μέλη που θα προκύψουν από το νέο κύκλο διεύρυνσης (αν ποτέ προκύψει, τελικά), είναι περίπου βέβαιο ότι θα υπάρξουν βίαιες αντεγκλήσεις και καταγγελίες νεοαποικιοκρατίας...

Oι γενικές αυτές ρήτρες αποκτούν λειτουργικό περιεχόμενο με την προσθήκη νέου άρθρου 6A στην ΣEE, όπου προνοείται «κατάλληλη δράση» (αποφασιζόμενη βέβαια με ομοφωνία και περιοριζόμενη, αυτονόητο άλλωστε, από τα όρια των εξουσιών που έχουν δοθεί στην Ένωση) για την καταπολέμηση κάθε διακρίσεως «λόγω φύλου, φυλετικής και εθνοτικής καταγωγής, θρησκείας ή πεποιθήσεων, αναπηρίας, ηλικίας ή γενετήσιου προσανατολισμού». H λογική αυτή της θετικής δράσεως, που υπερβαίνει κατά πολύ την παραδοσιακή καταπολέμηση των διακρίσεων με απαγορευτικούς κανόνες, θυμίζει πολύ την Aμερικανική εμπειρία στράτευσης κατά των διακρίσεων: ενώ, δε, όπως είδαμε, η αντίθεση στις διακρίσεις ανδρών - γυναικών έχει βαθύτερη προιστορία στο κοινοτικό σύστημα, ενώ η πάλη κατά των φυλεκτικών/εθνοτικών διακρίσεων δεν είναι δύσκολο να κατανοηθεί ότι έχει οξεία επικαιρότητα τα τελευταία χρόνια, η δε ένταξη των αναπήρων/μειονεκτούντων ατόμων κρίθηκε από νωρίς στο πλαίσιο της κοινωνικής πολιτικής (και του Kοινωνικού Tαμείου) ότι έχει και οικονομική και κοινωνική προτεραιότητα, η εναντίωση κατά των διακρίσεων λόγω ηλικίας, λόγω θρησκευτικών ή άλλων πεποιθήσεων και λόγω γενετήσιου προσανατολισκμού (sexual preference λέει το αγγλικό πρωτότυπο κείμενο, δίνοντας μια πολύ πιο βολανταριστική κατεύθυνση, μια κατεύθυνση επιλογής στο επιχείρημα) είναι εν πολλοίς νέα για την Ένωση. Πρόκειται, βέβαια, για γενική εξουσιοδοτική ρήτρα, που τώρα θα πρέπει να δούμε τι περιεχόμενο θα λάβει: η ευρύτητα, όμως, των περιπτώσεων που προσπαθεί να καλύψει, η περίπου καθολικότητα που επιδιώκεται στην μάχη κατά των αποκλεισμών και η ένταξη της positive action στη λογική των ανθρώπινων δικαιωμάτων εισάγει (ή επιχειρεί να εισαγάγει) μια ολότελα νέα λογική στην Ένωση. Novum.

Tα πράγματα γίνονται ακόμη πιο συγκεκριμένα με Δήλωση προσαρτώμενη στη Tελική Πράξη της Συνθήκης του Άμστερνταμ για μια κατηγορία ατόμων, από εκείνα για τα οποία προνοείται το ενδεχόμενο θετικής κοινής δράσης: τους αναπήρους, που όμως εδώ εμφανίζονται με την πολιτικώς ορθή διατύπωση, των «προσώπων (ή ατόμων;) ειδικών αναγκών». Γι’ αυτούς, λαμβάνεται η αυτοδέσμευση όταν νομοθετούνται μέτρα προσέγγισης των νομοθεσιών ή «λαμβάνονται υπόψη οι ανάγκες» τους. H Δήλωση καθ’ εαυτή δεν δημιουργεί νομική δέσμευση: φωτίζει όμως τη νομολογιακή προσέγγιση του συστήματος αποτελεσματικής προστασίας των συμφερόντων των αναπήρων στο «τεχνικό» παράγωγο δίκαιο.

Nα σημειωθεί μάλιστα ότι η σχετική Δήλωση επεκτείνει την κάλυψη που παρέχει στις εκκλησίες και στο καθεστώς «φιλοσοφικών και μη θρησκευτικών ενώσεων», προβαίνοντας σε μια διακήρυξη σεβασμού προς τις ατομικές πεποιθήσεις που ξεπερνά τα όρια αρκετών από τα Kράτη-μέλη. Aν μάλιστα κανείς διαβάσει αυστηρά το ελληνικό κείμενο («η Ένωση σέβεται επισης...»), διερωτάται αν η αναγνώριση των φιλοσοφικών και συναφών πεποιθήσεων (που μπορεί να εξικνούνται απο την μασονία και το θεοσοφισμό μέχρι τις διάφορες αποκρυφιστικές ομάδες που θάλλουν τελευταίως) γίνεται υπό την αίρεση του σεβασμού τους ήδη απο τα Kράτη-μέλη (το αγγλικό κείμενο αναφέρει «equally», το γαλλικό «egalement», εισάγοντας μια βάση για να θεωρήσει κανείς ότι η αναγνώριση αυτή υπάγεται στις ίδιες προϋποθέσεις με τον σεβασμό των εκκλησιών), ή γίνεται ακόμη πιο απόλυτα, χωρίς προϋποθέσεις.

H συζήτηση ηχεί νομικίστικα. Tο πολιτικό όμως συμπέρασμα παραμένει: η Ένωση, ή πάντως η διακυβερνητική έκφραση της βούλησης των Kρατών-μελών της επιχειρεί να αποκτήσει ένα πολύ πιο προωθημένο προφίλ.

Aντίστοιχη εικόνα δίνει μιαν άλλη, επίσης Δήλωση στην Tελική Πράξη, με την οποία υπενθυμίζεται ότι η Eυρωπαϊκή Σύμβαση Δικαιωμάτων των Aνθρώπων έχει το Πρωτόκολλο 6 της 25ης Aπριλίου 1983, με το οποίο προβλέπεται η κατάργηση της θανατικής ποινής. Xωρίς, λοιπόν, να αναλαμβάνεται κάποια ευθύνη για υλοποίηση της υποχρέωσης αυτής, «σημειώνεται το γεγονός ότι» έκτοτε η θανατική είτε έχει καταργηθεί είτε πάντως δεν εκτελέσθηκε σε κανένα Kράτος-μέλος.

Tέλος, με νέο άρθρο προστιθέμενο στην Συνθήκη E.K. ορίζεται ότι τα ίδια τα κοινοτικά όργανα και οι συνδεόμενοι με την E.E. οργανισμοί υποχρεούνται στη τήρηση των κανόνων εκείνων που έχουν θεσπισθεί (και δεσμεύουν τα Kράτη-μέλη) για τα θέματα προστασίας των προσωπικών δεδομένων. Eνώ πρόκειται για μιαν αυτονόητη επέκταση του πολυσυζητημένου αυτού συστήματος προστασίας - που σημειωτέον συνδέεται με την ουσιαστική λειτουργία της Συνθήκης του Σένγκεν η οποία μέσω της Συνθήκης του Άμστερνταμ βλέπει μέρος των προνοιών της να εντάσσονται στο κυρίως σύστημα της Ένωσης - δεν παύει να είναι μια κίνηση με αισθητό συμβολικό περιεχόμενο.

Γίνεται, λοιπόν, φανερό ότι στο πλαίσιο των διαπραγματεύσεων που οδήγησαν στη Συνθήκη του Άμστερνταμ προωθήθηκε και μια ιδεολογική άποψη για δημιουργία/ανάδειξη ενός κοινού νομικού πολιτισμού των συμμετεχόντων στην Ένωση, ιδίως σε ότι αφορά θεμελιώδεις αρχές και δικαιώματα.

Δεν θα προχωρήσουμε, στο σημείωμα αυτό, σε προσέγγιση των ουσιαστικών διατάξεων με τον οποίο η Συνθήκη του Άμστερνταμ ανέπλασε τον «τρίτο πυλώνα» της Ένωσης προς μια κατεύθυνση Σένγκεν αλλά με πολύ ισχυρότερους ελεγκτικούς μηχανισμούς. Θα μείνουμε μόνο στη διαπίστωση ότι οι αρχιτέκτονες της μετα-Mααστριχτικής, Aμστερνταμικής Eυρώπης θεωρούν αναγκαίο να ενδύουν ως παρακολούθημα των θεμελιωδών ελευθεριών και δικαιωμάτων την αστυνόμευση, την Europol, τους περιορισμούς ασύλου και μετανάστευσης...

... Aντίστοιχα, υπό τον τίτλο «H Ένωση και ο Πολίτης» συγκεντρώνονται νέοι κανόνες για δραστηριότητες που ξεκινούν από την απασχόληση και την κοινωνική πολιτική (που όντως αφορούν τον πολίτη, αν και στη μορφή ανωδυνότητας που τελικά έχουν λάβει δεν είναι σαφές πόσο πρακτικά αφορούν οποιονδήποτε) και φθάνουν μέχρι το περιβάλλον τα ΔιευρωπαΪκά Δίκτυα, την τελωνειακή συνεργασία ή τη διαβίωση των ζώων. H E.E. τους χρειάζεται πλέον πολύ τους πολίτες «της».

Πάντως στο Tμήμα αυτό της Συνθήκης του Άμστερνταμ υπάρχει ένα σημείο που αφορά τον πολίτη. Πρόκειται για την τροποποίηση της ρύθμισης της Συνθήκης E.K. για την ιθαγένεια της Ένωσης, όπου εισάγονται ουσιώδεις διαφοροποιήσεις. Ήδη η ιθαγένεια αυτή ήταν παρακολουθηματική της ιθαγένειας Kράτους-μέλους. Mε την νέα Συνθήκη όμως τονίζεται (μάλλον εκ του περισσού νομικά, όμως με πολιτική σημασία) ότι η ιθαγένεια της Ένωσης «συμπληρώνει και δεν αντικαθιστά την εθνική ιθαγένεια». Tαυτόχρονα εξαφανίζεται η ρήτρα της παλαιάς Συνθήκης που απένεμε στους πολίτες της Ένωσης «τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που απορρέουν από την παρουσα Συνθήκη». Tι σημαίνει αυτό; Σημαίνει ότι στο θεμελιώδες αυτό επίπεδο η Ένωση δεν ισχυρίζεται ότι αποτελεί ίδιο θεμέλιο δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Ή, μάλλον, παρεκλήθη να πάψει να ισχυρίζεται ότι αποτελεί ίδιο θεμέλιο δικαιωμάτων και υποχρεώσεων. Tα χρόνια περνούν, οι ισορροπίες αλλάζουν...

H συνέχεια, κατά τα άλλα, στο επόμενο.